Of je hulp ontvangt van de gemeente, hangt af van waar je woont

De steun die Nederlanders krijgen op basis van de Wmo wordt sinds 2015 niet meer op landelijk niveau bepaald, maar door gemeenten. Zij werden verantwoordelijk voor het bieden van ondersteuning, zoals begeleiding en hulpmiddelen, aan ruim één miljoen ouderen en mensen met een beperking of chronische ziekte. Maar net als bij de jeugdzorg heeft het overhevelen van bevoegdheden naar gemeenten geleid tot problemen. In de uitvoering is sprake van willekeur, chaos en rechtsongelijkheid, blijkt uit onderzoek van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en Trouw, mede voor radioprogramma ‘Argos’ en weekblad De Groene Amsterdammer.

Het komt vaker voor dat gemeenten worden teruggefloten door de rechter, omdat ze de wet niet goed hebben uitgevoerd. Sinds de decentralisatie zijn er maar liefst 6.861 rechtszaken gevoerd over de Wmo, waarvan er 1.570 tot aan de hoogste rechter zijn uitgevochten, blijkt uit cijfers van de Raad voor de rechtspraak. Ruim een derde van de zaken wordt weer ingetrokken omdat de gemeente en burger tot een schikking zijn gekomen of de periode waarover de zaak ging, is afgelopen. En in sommige gevallen heeft de gemeente het beleid in de tussentijd weer aangepast. 41 procent van de Wmo-zaken waar wél een uitspraak valt, wordt door de burger gewonnen. “Dat is relatief veel in vergelijking met andere rechtszaken tegen de overheid”, zegt de woordvoerder van de Raad voor de rechtspraak. “Die worden in slechts 25 à 30 procent van de gevallen gewonnen door de burger.”

Maar ‘alleen het topje van de ijsberg protesteert’, zegt advocaat Matthijs Vermaat. Samen met zijn collega Renske Imkamp behandelt hij ruim driehonderd Wmo-zaken per jaar, door heel Nederland. Vooral mensen met een persoonsgebonden budget (pgb) maken bezwaar. Zaken gaan doorgaans over kwesties als het aantal uur begeleiding of huishoudelijke hulp. Of over de vraag welke hulpmiddelen of woningaanpassingen nodig zijn. Vermaat: “We hebben met een stuk of dertig gemeenten structureel ruzie.”

De willekeur in uitvoering is geen toeval maar beleid: elke gemeente moet ‘maatwerk’ bieden aan eigen inwoners en bepaalt ‘aan de keukentafel’ wat iemand nodig heeft. Gemeenten kunnen regels maken die bij hun inwoners passen. Waar veel ouderen wonen, is immers meer huishoudelijke hulp nodig. Dit kan goed uitpakken, maar leidt ook tot verschillen tussen gemeenten die mensen als onrechtvaardig ervaren. Het kan betekenen dat je in de ene gemeente een voorziening krijgt maar in de andere niet. Ook de hoogte van het toegewezen aantal uren of budget verschilt. Zo verstrekt de gemeente Utrecht een uurtarief van 49 euro voor ‘individuele begeleiding’ tegenover 36,48 euro voor het vergelijkbare ‘ondersteuning individueel’ in Den Haag.

Ieder(in), belangenorganisatie voor mensen met een beperking of chronische ziekte, heeft een lange lijst met verschillen in gemeentelijke uitvoering: in wachttijden; hoeveel hulp er wordt gevraagd van mantelzorgers; het al of niet aanbieden van vervangende zorg voor mantelzorgers; voor hoe lang je een voorziening toegewezen krijgt; consulenten die al of niet deskundig zijn. Sinds 2015 is het aantal persoonsgebonden budgetten uit de Wmo afgenomen met ruim 30 procent, blijkt uit cijfers van de Sociale Verzekeringsbank (SVB).

Bij de uitvoering van de Wmo zijn er niet alleen verschillen tussen gemeenten, ook rechters zijn het soms oneens. Een voorbeeld daarvan is de discussie over de hulphond. Rechters verschillen van mening of het financieren van (het opleiden van) een hulphond wel of niet onder de Wmo valt of dat het bij de zorgverzekeraar thuishoort, blijkt uit jurisprudentie. Het onderscheid zit in het doel van de hond. Zijn ze therapeutisch, als een soort medicijn? Of dienen ze als een vorm van begeleiding waardoor iemand in staat is weer deel te nemen aan de maatschappij? De hoogste rechter oordeelde in september 2018 dat, als de assistentiehond bijdraagt aan iemands participatie, de gemeente die mag verstrekken.

De gemeente Soest kreeg vorig jaar zo’n aanvraag voor de assistentiehond van Elianne (31). Hij heet River en is het meest waardevolle in haar leven, zegt ze. “Hij betekent het verschil tussen leven en dood.” Ze heeft een eetstoornis en, als slachtoffer van seksueel misbruik, het posttraumatische stresssyndroom. De hond geeft haar leven structuur door het ritme van opstaan, eten geven, zelf eten, uitlaten, naar buiten gaan en boodschappen doen. Hij geeft haar voldoende zelfvertrouwen om in de trein te stappen. ’s Nachts maakt hij haar wakker als ze nachtmerries heeft.

Zo’n aanvraag had de gemeente Soest in het kader van de Wmo nog nooit gehad. Maar de gemeente wilde maatwerk leveren en moest daarom precies weten wat de meerwaarde van de hulphond is voor Elianne en of ze voor hem kan zorgen. Dat was complex en daarom duurde dat bijna een jaar. “Mede omdat er geen wetenschappelijk onderzoek bestaat, dat het nut van een hulphond in dergelijke situaties bewijst. Dat was voor ons prettig geweest, dan kan je ergens op terugvallen. Hoewel jurisprudentie elkaar tegenspreekt en er ook uitspraken zijn van rechters dat een gemeente dit niet hoeft toe te wijzen, besloten wij te onderzoeken of een assistentiehond een passende oplossing is in deze situatie”, zegt een woordvoerder.

Dat heeft de gemeente nu uitgezocht en inmiddels wordt een deel van de training van River tot assistentiehond betaald door de gemeente. In de tussentijd heeft Elianne niet zonder zorg gezeten, benadrukt wethouder Liesa van Aalst: “Er was een goede basis. Dat gaf de mogelijkheid om de tijd te nemen voor het brede onderzoek en overleg met andere gemeenten om zorgvuldig een beeld te vormen.”

Coach Monique Deugd begeleidt vrouwen met eenzelfde problematiek als Elianne en helpt hen, indien nodig, met aanvragen bij de gemeente. Per jaar wordt iets minder dan de helft van de aanvragen die zij en haar collega’s doen, afgewezen. “Je ziet echt willekeur bij gemeenten in hun visie op assistentiehonden.” Sommige zien dat een hulphond cliënten helpt om zelfstandiger en zelfredzamer te worden, merkt Deugd. Terwijl andere een aanvraag voor een hulphond standaard afwijzen, in plaats van eerst te onderzoeken wat het doel van de hond is in de specifieke situatie. “Je moet iemand treffen bij de Wmo die ervoor open staat. Daar ben je echt afhankelijk van. Door de willekeur krijgen cliënten het gevoel dat het hen persoonlijk niet wordt gegund.”

Deugd begeleidt ook Jet (21). Ook zij lijdt aan een eetstoornis en depressie en vroeg voor het trainen van haar golden retriever Toon een persoonsgebonden budget aan bij de gemeente Zoetermeer. Zij lieten in eerste instantie in een mail aan haar weten dat een hulphond niet onder de Wmo valt. ‘Ook als het bijdraagt aan de zelfstandigheid van de cliënt. Ondanks dat andere gemeenten experimenteren met het financiëren van therapiehonden, zijn er bij Zoetermeer geen plannen om een dergelijk experiment op te starten’, schreven ze. Jet moest het bij de zorgverzekeraar proberen, maar ook daar kon ze niet terecht. Die vergoedt alleen assistentiehonden voor blinde of dove mensen of mensen met autisme. Toen heeft zij weer contact gezocht met de gemeente. “Nu willen ze er opnieuw over in gesprek.”

Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) is de decentralisatie goed uitgevoerd door gemeenten. Ontvangers van de ondersteuning zijn positief over de hulp. Wel blijkt dat er grote verschillen zijn in het Wmo-gebruik per gemeente en de bedragen die zij aan de Wmo besteden, zelfs als wordt gecorrigeerd voor de bevolkingssamenstelling. Het Centraal Planbureau berekende dat gemeenten met wijkteams, waarin zorg- en welzijnsorganisaties samenwerken, veertien procent meer Wmo-zorg toekennen dan gemeenten zonder wijkteams. Ook al waren deze ingesteld om efficiënter te werken en de kosten te verlagen.

Veel Nederlanders ervaren de ongelijkheid die uit de verschillen volgt als oneerlijk en onrechtvaardig, blijkt uit een peiling van het SCP in 2018. Sinds 2014 ziet ongeveer de helft van de Nederlandse bevolking meer nadelen dan voordelen aan de decentralisatie in het sociaal domein, staat in het rapport. “Men heeft het idee dat het van geluk afhangt of men in een gemeente woont waar zaken goed geregeld zijn.”

Voor gemeenten is het maken van beleid geen makkelijke opgave, omdat de nieuwe taken in 2015 gepaard gingen met een flinke bezuiniging van 30 procent. Veel van hen komen dan ook geld tekort op hun begroting. De gemeente Eindhoven had in 2017 een tekort van 24 miljoen op de Wmo-zorg, laat de woordvoerder weten. Sinds januari 2018 is de gemeente het aantal uren huishoudelijke hulp van burgers gaan herzien. In plaats van een aantal uren huishoudelijke hulp toe te wijzen, werd met een zorgleverancier afgesproken dat het resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ moet zijn, een werkwijze die veel gemeenten gebruiken. Dat betekent in de praktijk vaak een flinke korting op huishoudelijke hulp. “Soms wel van acht naar anderhalf uur per week”, zegt jurist Kevin Wevers. Maar juridisch gezien mag zulk ‘resultaatgericht indiceren’ niet, heeft de rechter in oktober 2018 geoordeeld. Burgers weten dan niet op hoeveel uur ondersteuning ze kunnen rekenen.

Samen met vakbond FNV begon Wevers daarom vorig jaar een actie. Het resultaat: 110 hoorzittingen voor bezwaarmakers in drie dagen tijd. Na afloop van één van die zittingen bij de gemeente spreken we een slechtziende vrouw in een rolstoel, Tineke IJntema, over de 2,5 uur die zij is gekort op de huishoudelijke hulp. Ze is in tranen. “Mijn partner heeft de ziekte MS. Deze kwestie speelt nu al meer dan een jaar en je merkt dat het huis gaat vervuilen. Ik moet telkens maar bewijzen dat de hulp nodig is.”

“Ik begrijp goed dat het heel veel impact heeft. Maar wij proberen zo met minder geld toch te blijven doen wat nodig is”, zegt de Eindhovense wethouder Renate Richters, verantwoordelijk voor onder andere zorg en welzijn. In 2015 heeft de gemeente miljoenen uitgetrokken om het budget op de huishoudelijke hulp niet abrupt, maar langzaam naar beneden te brengen. “Mijn opgave was, hoe kan ik kwaliteit bieden ondanks de krapte in geld en menskracht?”

Naast het schrappen van een aantal taken in de huishoudelijke hulp, besloot de wethouder, pas nadat ze zorgvuldig in kaart had gebracht of dat volgens de jurisprudentie mocht, in 2018 te beginnen met resultaatgericht indiceren. Dit zou meer ruimte bieden aan zorgaanbieders om de hulp in te vullen. Ongeveer 5.000 mensen moesten weer in gesprek, waarin huishoudelijke taken opnieuw werden vastgelegd. Tijdens die procedure oordeelde de hoge rechter dat gemeente uren moet noemen. Om de rechtszekerheid van mensen te garanderen, heeft de gemeente daarom uren toegekend als mensen daarom vragen. Veel bezwaarmakers hadden volgens haar geen kritiek op het ‘schoon en leefbaar huis’, maar op de kwaliteit van het schoonmaken. Die klacht kunnen ze bij de zorgaanbieder indienen. “Maar ze kunnen ons ook bellen, dan spreken we onze zorg­aanbieders aan op de kwaliteit, waar we afspraken over hebben gemaakt.” Bovendien start de wethouder steekproefsgewijze kwaliteitscontroles bij tien procent van de cliënten.

De wethouder maakt zich wel zorgen of de overheid haar taken in de toekomst, terwijl een verdubbeling van de zorgkosten wordt voorspeld, nog kan waarmaken. Het resultaatgericht indiceren werkt goed in andere gemeenten, zoals Breda en Helmond, zegt Richters. “Daar zijn cliënten én zorgaanbieders tevreden.” Omdat minister Hugo de Jonge de wet wil veranderen om resultaatgericht indiceren wel mogelijk te maken, heeft Richters besloten door te gaan. “Anders zou ik weer 5.000 gesprekken moeten voeren. Wat ga ik mijn inwoners aandoen?”

Sylvie van Dijk, SP-lid van de Commissie Sociaal Domein in Eindhoven, is het daar niet mee eens: “Wij zien dat mensen er heel veel last van hebben en vinden het onrechtvaardig. Een schoon en leefbaar huis is een te vaag en subjectief begrip. Met uren weten mensen waar ze aan toe zijn.” Toch raadt ook de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) aan om door te gaan met resultaatgericht indiceren. “Een goed ondersteuningsplan, waarin is opgenomen wat het resultaat van de ondersteuning moet zijn en hoe dat bereikt gaat worden, biedt juist wel rechtszekerheid voor de cliënt”, zegt de woordvoerder.

De decentralisatie had als doel om in goed overleg met de burger aan de keukentafel beslissingen te nemen over ondersteuning. Maar het proces is heel juridisch geworden, zegt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij ziet dat “de burger en gemeente als kat en muis tegenover elkaar staan. Gemeenten doen wat nodig is om te bezuinigen, en krijgen vervolgens van de rechter te horen dat ze die bevoegdheden helemaal niet hebben. Maar die bezuiniging was al ingeboekt en het Rijk was niet langer verantwoordelijk.” Hoe heeft dat kunnen gebeuren? “In 2015 heeft de overheid met ronkende taal de decentralisaties verkocht”, zegt Vonk. “Prachtige begrippen als de gemeente aan zet; maatwerk; dejuridiseren en humaniseren. Maar die spin heeft de suggestie gewekt bij gemeentebesturen dat ze heel veel vrijheid hebben, maar die hebben ze juridisch gezien eigenlijk niet.”

De volledige namen van de geïnterviewde personen zijn bekend bij de redactie.

Dit artikel is tot stand gekomen met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten (www.fondsbjp.nl).

Van januari tot en met mei verdiepte platform voor onderzoeksjournalistiek Investico zich voor Trouw, radioprogramma ‘Argos’ en weekblad De Groene Amsterdammer in de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Bronnen waren rapporten, onderzoeken, (juridische) beleidsdocumenten, rechterlijke uitspraken en openbare (financiële) data van het CBS, SCP en de SVB. Zeventig hoogleraren, onderzoekers, (praktijk)experts, vakbondslieden, zorgverleners, mantelzorgmakelaars, advocaten, juristen, beleidsmedewerkers, wethouders, belangenverenigingen en betrokken organisaties werden geïnterviewd. Daarnaast sprak de krant met 35 mantelzorgers en Wmo-aanvragers door heel Nederland en nam hun dossiers door.